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Ponto de Vista
A discussão em pauta é identificar qual é o instante inicial da prescrição da pretensão punitiva conforme o artigo 1º-A da Lei 9.873/99, que estabelece que uma vez definitivamente estabelecido o crédito não tributário, após o encerramento adequado do processo administrativo, tem prazo prescricional de cinco anos para ação de execução pela administração pública federal relativa a créditos originados de multas por violações à legislação vigente.
Nesse sentido, o término do processo administrativo implica na ausência de debate ou possibilidade de alterações no crédito. Este é o requisito fundamental. Portanto, é importante não confundir “encerramento adequado do processo administrativo” com “definição definitiva do crédito não tributário”, termo impreciso e originário do campo tributário, inaplicável ao direito sancionador.
Assim, há três momentos distintos, dependendo da progressão do processo administrativo, nos quais o instante inicial da prescrição da pretensão executória pode ocorrer, derivando da imposição de multas ambientais, não contemplados na Lei 9.873/99, sendo eles:
no dia em que expira o prazo de 20 dias para contestação, sem apresentação de defesa administrativa pelo autuado e sem pagamento; ou,
no dia em que vence o prazo de 20 dias para recorrer da decisão de primeira instância, caso o pagamento da multa não tenha sido realizado; ou
um dia após a emissão da decisão de segunda instância, dado que não há previsão de recurso adicional e oportunidade de apelação no âmbito administrativo federal ambiental, conforme o Decreto 6.514/08 e legislações pertinentes.
O legislador federal, ao inserir o artigo 1º-A na Lei 9.873/99, não objetivava definir a “definição definitiva de crédito não tributário”. O verdadeiro propósito era estabelecer quando se inicia o prazo prescricional da pretensão executória, considerando o momento do “encerramento adequado do processo administrativo”.
No entanto, muitos intérpretes acabam se confundindo, gerando interpretações sobre o instante inicial ou a “data da definição definitiva”, associando ao direito tributário, que muito se fala sobre a “notificação” da decisão final. A Lei 9.873/99 realmente foi lacônica em sua abordagem, porém, é viável realizar uma analogia e chegar à conclusão mencionada anteriormente.
Por essa razão, a Lei 21.735/2015 do Estado de Minas Gerais, de forma perspicaz, tratou o tema de maneira abrangente. É perceptível que a legislação abordou todas as possíveis situações de início do prazo prescricional para cobrança do crédito não tributário, a fim de evitar interpretações conflitantes e estabelecimento de termos iniciais conforme a conveniência do intérprete. Vejamos:
Art. 3° Uma vez definitivamente estabelecido o crédito não tributário, por meio de processo administrativo adequado, tem prazo de cinco anos para ser cobrado.
§ 1º O crédito não tributário é considerado definitivamente estabelecido quando a obrigação se torna exigível, especialmente nos seguintes casos:
I – a partir do vencimento automático da obrigação constante em um título executivo extrajudicial;
II – quando o devedor não realiza o pagamento nem apresenta defesa dentro do prazo legal;
III – quando não há mais possibilidade de recurso da decisão administrativa, comprovando-se a data de esgotamento da instância administrativa.
§ 2º O prazo prescricional começa a ser contado no dia do vencimento do crédito sem pagamento ou na data do esgotamento da instância administrativa que confirma a aplicação da penalidade, respeitando o disposto no § 3º do art. 2º da Lei federal nº 6.830, de 22 de setembro de 1980.
Constata-se que em Minas Gerais a legislação é mais abrangente e trata de forma específica sobre a definição definitiva, e esclarece que isso ocorre com o encerramento do processo administrativo adequado.
Em momento algum, portanto, há a interpretação equivocada de que se trata apenas de.linkedin.com a intimação do autuado da decisão irrecorrível, especialmente porque a Administração poderia atrasar intencionalmente a intimação do autuado.
Aqui são sinteticamente explicadas cada uma das situações descritas na Lei 9.873/99, ou seja, dos possíveis desfechos regulares dos processos, de acordo com a condução dada ao processo administrativo.
O devedor não efetuar o pagamento nem apresentar defesa no prazo estabelecido
Se não houver nenhuma contestação do autuado durante todo o andamento do processo administrativo, o crédito torna-se exigível na data de vencimento da multa e, a partir desse momento, começa a correr o prazo prescricional para ajuizamento da execução fiscal.
Dessa forma, o marco inicial para a contagem da prescrição executória, no caso de multa administrativa, é o vencimento do crédito sem pagamento, ou seja, quando o infrator está em situação de inadimplência.
Nesse sentido, é importante ressaltar o conteúdo da Súmula 622 do STJ, que estabelece que “a notificação do auto de infração interrompe a contagem do prazo decadencial para a constituição do crédito tributário; após o término da instância administrativa com o prazo para contestação ou com a notificação da decisão final e após expirado o prazo concedido pela administração para pagamento voluntário, inicia-se o prazo prescricional para cobrança judicial”.
Dessa forma, o crédito pode ser constituído logo no início, nos casos em que o infrator é informado sobre a lavratura do auto de infração ambiental e não efetua o pagamento da multa, nem apresenta defesa administrativa para contestar a penalidade imposta ou seu valor, sendo o entendimento jurisprudencial de que nesse caso o crédito torna-se exigível.
Dessa forma, inicia-se o prazo prescricional para a propositura da execução fiscal na própria data de vencimento da multa, pois com o vencimento do crédito sem pagamento, o infrator fica em situação de inadimplência.
Vale ressaltar que o entendimento acima exposto é unânime no TRF-1 [1], segundo o qual, “sem informação de pagamento ou impugnação do valor cobrado no auto de infração, conclui-se que o crédito foi definitivamente constituído no vencimento”.
Nesse sentido, a ausência de informação sobre pagamento ou contestação do valor cobrado no auto de infração resulta na conclusão de que o crédito foi definitivamente constituído, podendo ser cobrado a partir do vigésimo primeiro dia da notificação para apresentar defesa.
É importante esclarecer que, quando é lavrado um auto de infração ambiental, o autuado é informado para apresentar defesa ou pagar a multa ambiental em até 20 dias, a partir da data da ciência da autuação. Essa notificação ao autuado é feita no próprio auto de infração, que já inclui os dados do notificado, o valor da multa e a data de vencimento.
Assim, a falta de pagamento, somada à ausência de comparecimento na fase de instrução do processo administrativo, resulta na constituição definitiva do crédito, tornando-o exigível no vigésimo primeiro dia da notificação, mesmo que a aplicação efetiva de uma sanção administrativa exija o devido processo legal, iniciando-se assim o prazo prescricional para a pretensão executória.
Falha no pagamento da multa e na interposição de recurso contra a decisão administrativa de 1ª instância
O artigo 126 do Decreto 6.514/08 estabelece que, após julgamento do auto de infração, o autuado deve ser notificado por correio com aviso de recebimento ou outro meio que garanta a certeza de sua ciência, para pagar a multa em até cinco dias, contados a partir do recebimento da notificação, ou para apresentar recurso em até 20 dias.
Dessa forma, se decorrerem 20 dias sem a interposição de recurso, ocorrerá o que se denomina coisa julgada administrativa da decisão de primeira instância, tornando-a imutável.
Nesse caso, como é possível alterar a decisão por meiode comunicação, a notificação é obrigatória para que a penalidade venha se tornar exigível, sob pena de violação ao contraditório e ampla defesa. Acerca deste ponto, a Orientação Regulamentar Ibama 19/2023, estabelece:
Art. 109. Decidido o auto de infração ambiental, o autuado será informado para:
I – quitar a penalidade, no prazo de cinco dias, ou requerer o parcelamento administrativo do débito;
II – formalizar a adesão à alteração da multa ambiental, se aceito pedido nesse sentido; ou
III – apresentar recurso, no prazo de vinte dias.
§ 1º A notificação referente a este artigo conterá também a advertência de que o valor da dívida será definitivamente constituído e incluído no Cadastro Informativo de créditos não quitados do setor público federal (Cadin), caso não haja pagamento ou apresentação de recurso.
Dessa forma, não ocorrendo o pagamento da penalidade juntamente com a ausência de recurso, no vigésimo primeiro dia o valor se torna exigível, iniciando, assim, o prazo de prescrição da pretensão executiva, sem maiores discussões quanto essa situação na legislação e na jurisprudência, visto que houve a notificação e a falta de recurso.
Decisão recorrível de 2ª instância como início da prescrição da pretensão executiva
A terceira e última situação é a coisa julgada em razão do esgotamento de recursos, o que ocasiona a imutabilidade da decisão proferida em segunda instância e automático começo da contagem do prazo prescricional da pretensão executiva, visto que houve o encerramento regular do processo administrativo.
Conforme a Lei 11.941/2009 revogou o inciso III do artigo 8º da Lei 6.938/81, que conferia ao Conama a competência de decidir, como última instância administrativa, em grau de recurso, as penalidades e outras sanções impostas ao Ibama. Desse modo, apenas existe a possibilidade de um único recurso na esfera administrativa em processos ambientais perante a administração pública federal, sendo a decisão de segunda instância administrativa inalterável.
Por sua vez, estabelece o artigo 1-A da Lei 9.873/99 que, após o encerramento regular do processo administrativo, prescreve em cinco anos a ação de execução da administração pública federal referente a crédito decorrente da aplicação de penalidade por infração à legislação em vigor.
Neste sentido, o início da prescrição da pretensão executiva acontece no dia seguinte ao da decisão definitiva de segunda instância. Isto porque se a decisão é definitiva, inalterável administrativamente, uma vez que não há mais possibilidade de recurso, o processo administrativo teve o seu encerramento regular, havendo adequação ao que está descrito na lei.
Interpretação diferente ao concluir que a decisão só se torna exigível com a notificação do autuado acerca do julgamento seria prolongar o prazo prescricional em favor da administração pública, em discordância com a segurança jurídica, “ressuscitando” a famosa tese dos 5+5 (5 anos para notificar + 5 anos para executar).
Isso porque, alguns intérpretes entendem, erroneamente, que mesmo a decisão de segunda instância interrompe a prescrição da pretensão punitiva, iniciando novamente o prazo prescricional da pretensão punitiva de cinco anos para então notificar o autuado, o que é incorreto, conforme o artigo 2º, III, da Lei 9.873/99.
Tal equívoco interpretativo ocorre porque a decisão de segunda instância põe fim completamente à fase instrutória, não havendo mais falar em prescrição da pretensão punitiva, seja propriamente dita ou intercorrente. Inicia-se, a partir desta decisão, a pretensão executória da administração.
Na equivocada interpretação acima citada, com a prolação da decisão administrativa de segunda instância, que nem sequer é marco interruptivo da prescrição da pretensão punitiva propriamente dita, por ser irrecorrível (Lei 9.873/99, artigo 2º, III), a administração ainda deve notificar o autuado para poder cobrar a dívida.
O fato é que após o julgamento definitivo há umaConhecido o excesso de lentidão da gestão em realizar a notificação. É comum haver um atraso de mais três ou quatro anos para que isso se concretize. Logo, se para toda demanda existe uma prescrição, qual seria o prazo contra a Fazenda Pública a partir da decisão de segunda instância até a notificação?
Nota-se que nessa interpretação equivocada haveria um prolongamento do prazo prescricional da exigência punitiva em benefício da administração pública caso o período de prescrição da exigência executiva começasse a correr somente após a notificação, já que poderia ocorrer demoras de anos para a realização dessa comunicação.
Dessa forma, a administração poderia levar em média três ou quatro anos para efetivar a notificação e, não efetuado o pagamento da multa após a notificação, ainda teria mais cinco anos para iniciar a execução fiscal para cobrar o crédito não tributário. Essa interpretação fere a legalidade e a igualdade entre a Administração e o administrado.
Tal cenário não foi a intenção do legislador. Tanto é que no artigo 2º, inciso III, da Lei 9.873/99, ele fez questão de mencionar que somente a decisão condenatória passível de recurso é capaz de interromper a prescrição da exigência punitiva, pois ainda não se encerrou a apuração dos fatos. A partir da decisão definitiva, como a de segunda instância, começa a correr o prazo de prescrição da exigência executiva.
E, portanto, uma vez proferida a decisão definitiva, encerrando-se formalmente o processo administrativo, automaticamente começará a correr o prazo de prescrição da exigência executiva previsto no artigo 1º-A. Por isso a Lei menciona expressamente que somente interrompe a prescrição da exigência punitiva se a decisão for recorrível. Esse foi o motivo da elaboração da Súmula 467 do STJ.
Então. A lei estabelece que o último momento de interrupção da prescrição da exigência punitiva é a decisão administrativa de primeira instância, por ser passível de recurso. Assim, o julgamento e a notificação do administrado da decisão de segunda instância devem ser realizados em até cinco anos contados a partir da decisão administrativa de primeira instância, caso contrário, configurar-se-á a prescrição da exigência punitiva.
Isso porque uma interpretação diferente poderia causar um vazio de interrupção do prazo prescricional entre a decisão de segunda instância e a notificação do autuado, momento em que, após esta etapa, iniciaria o prazo de prescrição da exigência executiva. Desse modo, haveria um prolongamento do prazo prescricional sem respaldo legal, sem segurança jurídica para o administrado.
Sendo assim, na terceira situação, a interpretação mais coerente é aquela em que, não havendo mais recurso previsto em lei e tornada definitiva a decisão de primeira instância, encerrou-se regularmente o processo administrativo, começando no dia seguinte à decisão de segunda instância a prescrição da exigência executiva, sendo responsabilidade da administração realizar a notificação da decisão final e propor a execução fiscal dentro do intervalo de cinco anos, sob pena de prolongamento da exigência punitiva estatal sem previsão legal.
[1] TRF1 – AC 1000754-61.2022.4.01.9999, DESEMBARGADORA FEDERAL GILDA SIGMARINGA SEIXAS, SÉTIMA TURMA, PJe 28/07/2022.
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