O primeiro ano de governo do presidente Luiz Inácio Lula da Silva se encerrou com mais medidas provisórias (MPs) perdendo a validade do que sendo aprovadas no Congresso Nacional. Desde 2003, quando o petista assumiu seu primeiro mandato, apenas em 2019 e 2020, com Jair Bolsonaro (PL), e em 2023, o presidente da República fechou o ano com menos MPs aprovadas do que “caducadas”. Neste último caso, porém, a proporção é bem maior.
Um levantamento realizado pelo jornal O Estado de S. Paulo mostra que, até o dia 20 de dezembro, Lula viu 20 medidas provisórias perderem a validade e apenas sete serem aprovadas pelos parlamentares federais.
Em 2020, 54 MPs assinadas por Bolsonaro perderam validade antes de serem analisadas pelo Congresso. Outras 53 foram aprovadas pelos parlamentares e sancionadas pelo então chefe do Executivo. Em 2019, a proporção foi semelhante: 23 medidas provisórias caducaram antes de serem votadas e 22 foram aprovadas.
Em todos os outros anos (de 2003 a 2018 e de 2021 a 2022), os presidentes da República conseguiram aprovar mais MPs no Congresso, mesmo com bases parlamentares frágeis em alguns momentos.
Normas editadas com força de lei pelo presidente da República, as medidas provisórias são previstas em situações de relevância e urgência. Não é incomum o Executivo ser alvo de críticas pelo excesso de uso do instrumento. No final do primeiro ano do terceiro mandato de Lula, a publicação da MP que põe fim à desoneração da folha de pagamento para 17 setores que mais empregam no país provocou críticas e protestos do setor produtivo e da classe política. O Congresso havia prorrogado a desoneração até 2027.
A medida provisória foi anunciada na quinta-feira pelo ministro da Fazenda, Fernando Haddad, e publicada na sexta, último dia útil do ano, no Diário Oficial da União. Ela deve projetar embate entre Executivo e Legislativo no início de 2024. O presidente do Senado e do Congresso, Rodrigo Pacheco (PSD-MG), afirmou que a medida provisória causou “estranheza” e que o seu teor legal será analisado.
Tramitação das MPs no Congresso
O baixo número de medidas provisórias que tiveram o aval dos parlamentares neste primeiro ano do terceiro mandato de Lula se explica, em grande parte, pela disputa no Legislativo em torno do rito de tramitação das MPs.
Pela Constituição, as medidas provisórias precisam ser analisadas por comissões mistas, para somente então serem encaminhadas primeiro à Câmara dos Deputados e, depois, ao Senado Federal. As relatorias nos colegiados mistos são alternadas – uma MP é relatada por um deputado e a seguinte, por um senador, visando dar equilíbrio de protagonismo às duas Casas. A escolha do relator na comissão mista é importante porque empodera o parlamentar definido para negociar com o governo e com seus pares.
Influência de Arthur Lira
O presidente da Câmara, Arthur Lira (PP-AL), e líderes da Casa próximos a ele se recusaram a indicar integrantes de diversas comissões mistas. Lira também avisou ao governo que não pautaria algumas MPs para votação no plenário da Câmara, orientando que as propostas fossem submetidas como propostas de lei.
Diversas proposições enfrentaram essa dificuldade no Congresso. A MP que tratava da tributação de offshores, por exemplo, precisou ser encaminhada novamente ao Legislativo no modelo de projeto de lei. A mesma situação ocorreu com a proposta que reintroduzia o voto de qualidade no Conselho Administrativo de Recursos Fiscais.
O resultado prático foi que o governo Lula perdeu tempo debatendo os assuntos e teve que negociar diretamente com líderes da Câmara e do Senado sobre os temas. Para evitar conflitos, especialmente com Lira, em quase todas as situações o Palácio do Planalto optou por atender às solicitações e enviar os projetos de lei ao Legislativo.
Uma das poucas vezes em que o governo insistiu na tramitação de uma medida provisória foi com a mudança nas subvenções do ICMS, aprovada no Senado em dezembro e enviada para a sanção presidencial. O motivo era que, se a regra de tributação fosse estabelecida por meio de projeto de lei, só entraria em vigor a partir de abril — e o governo petista perderia a nova arrecadação nos primeiros meses de 2024.
Medidas provisórias rejeitadas
No seu primeiro mandato, Lula teve que lidar com outro tipo de resistência do Congresso. De 2004 a 2006, 20 medidas provisórias assinadas pelo petista foram rejeitadas pelos presidentes do Congresso naquela época. Os senadores José Sarney (MDB-AP) e Renan Calheiros (MDB-AL) estiveram à frente do Legislativo nesse período, adotando uma postura independente em relação ao PT.
No entanto, na maioria das vezes, os parlamentares não se mostravam contrários ao instrumento legislativo da medida provisória. Lula teve 160 MPs aprovadas nesse período.
Nos últimos anos, no entanto, tem sido mais comum o Congresso deixar de analisar medidas provisórias assinadas pelo presidente da República. Em 2014, a então presidente Dilma Rousseff viu 14 das suas MPs perderem validade antes de serem votadas. Em 2017, com Michel Temer (MDB), esse número aumentou ainda mais: foram 23.
Além do fortalecimento do Congresso nos últimos anos, com um espaço cada vez maior no Orçamento da União através de emendas parlamentares, outro motivo para esse alto número de MPs que perdem validade antes de serem votadas está relacionado à abertura de créditos extraordinários. De 2017 até hoje, por exemplo, 62 das 175 medidas provisórias que perderam validade tratavam desses créditos. Na prática, uma vez que os recursos são destinados, as medidas provisórias ficam sem função e não precisam se tornar lei.
Nas últimas duas décadas, têm sido frequentes as queixas e os conflitos envolvendo o número de medidas provisórias enviadas pelo Executivo ao Legislativo. O uso abusivo desse instrumento já foi criticado por autoridades dos outros Poderes ao longo dos últimos anos, em diferentes governos.
“Roleta russa”, Lula, Gilmar Mendes e medidas provisórias
Em 2017, na gestão Temer, o então presidente da Câmara dos Deputados, Rodrigo Maia (DEM-RJ), chegou a anunciar que não mais levaria esse instrumento ao plenário da Casa. Já em 2008, durante o segundo mandato de Lula, o ministro Gilmar Mendes, então presidente do Supremo Tribunal Federal (STF), criticou o que considerava um excesso de medidas provisórias e bloqueio da pauta no Congresso.
Naquela época, o então presidente do STF defendeu a imposição de um limite para a edição de MPs pelo Executivo. “É como se estivéssemos numa roleta-russa com todas as balas no revólver”, comparou Gilmar na ocasião.
