Alteração na Constituição aprovada pelo Congresso tem como objetivo simplificar a cobrança de impostos sobre o consumo, mas vai demorar para ser aplicada plenamente
Os deputados concluíram a votação da proposta de emenda à Constituição da reforma tributária na 6ª feira (16.dez.2023), analisando as modificações feitas pelo Senado na PEC 45. Algumas partes foram suprimidas. Como nada novo foi acrescentado, o texto será promulgado nesta semana. Mas há ainda um longo processo de transição e necessidade de mais regras para regulamentar o novo sistema de cobrança de impostos, que promete ser mais simplificado.
Em 2024, os congressistas devem passar analisando e votando a regulamentação de vários aspectos. Diversas medidas precisarão ser estabelecidas por meio de lei complementar (como o regramento dos novos impostos) ou lei ordinária (para estabelecimento de alíquotas, por exemplo).
É importante destacar que a demanda para os 2 tipos de projeto é diferente:
leis complementares – são mais difíceis de serem aprovadas, pois requerem maioria absoluta no Congresso (no mínimo 257 votos na Câmara e 41 votos no Senado);
leis ordinárias – necessitam de maioria simples (basta ter a maioria dos votos dos congressistas presentes à sessão).
A votação da reforma tributária aconteceu após décadas de discussão.
Será responsável por transformações profundas no sistema de cobrança de impostos. Esta reportagem busca esclarecer o que ainda falta para as regras entrarem em vigor, quais são os detalhes do novo modelo de cobrança de taxas, quais são as novidades e quando entrarão em vigor.
Clique nos tópicos a seguir para saber mais informação de cada aspecto da reforma tributária:
ÍNDICE
Unificação de tributos
Momento da entrada em vigor
Cobrança em cascata no destino
Alíquotas
Isenções
Alíquotas reduzidas
Regimes específicos
Cesta básica
Devolução de impostos
Tributação de heranças e patrimônio
Templos religiosos e Correios
Divisão e gestão do IBS (comitê gestor)
Fundos de desenvolvimento e compensação
Imposto seletivo
Zona Franca
Regime automotivo
1. Unificação de tributos
Esta é a mudança principal da reforma. Haverá a unificação de 5 impostos atualmente cobrados pela União, Estados e municípios. Serão substituídos pelo chamado IVA dual: 2 impostos sobre valor agregado. As duas novas taxas serão as seguintes:
- CBS (Contribuição sobre Bens e Serviços), administrada pela União, que substituirá o IPI (Imposto sobre Produtos Industrializados), PIS (Programa de Integração Social) e Cofins (Contribuição para Financiamento da Seguridade Social);
- IBS (Imposto sobre Bens e Serviços), com gestão compartilhada entre Estados e municípios, que entrará no lugar do ICMS (Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços), cobrado pelos Estados, e do ISS (Imposto Sobre Serviços), municipal.
Os novos impostos deverão ser regulamentados por meio de lei complementar a ser apresentada pelo governo ao Congresso. A equipe econômica calcula que o IVA dual (somando os 2 impostos) deve ter alíquota próxima a 27,5%, mantendo a atual carga tributária do país. Saiba mais no tópico “alíquotas”.
As mudanças começam a ser implementadas gradualmente a partir de 2026. Até lá, as regras atuais continuam valendo. A maioria das mudanças começam de fato em 2027. Tudo só estará 100% em vigor a partir de 2033. Leia no próximo tópico o detalhamento dos prazos de transição.
2. Momento da entrada em vigor
Haverá um período de preparação e de ajustes das regras em 2024 e 2025. O governo enviará ao Congresso, possivelmente no 1º semestre de 2024, um pacote de projetos de leis ordinárias e complementares para regulamentar a emenda constitucional aprovada em 15 de dezembro de 2023.
Em 2026, haverá uma espécie de teste da reforma, com o início da cobrança de alíquotas parciais. A partir de 2027 as novas regras começam a valer de fato.
Leia os principais prazos:
- 2024 – envio dos projetos de leis ordinárias e complementares ao Congresso para a regulamentação da reforma;
- 2026 – início da aplicação da alíquota única teste de 1%, sendo 0,9% para a CBS, abatida dos atuais PIS e Cofins, e 0,1% para o IBS, abatido do ICMS e ISS;
- 2027 – reforma entra em vigor com a nova CBS e a extinção de PIS e Cofins. As alíquotas do IPI também serão zeradas, com exceção dos produtos que impactam a Zona Franca de Manaus;
- de 2029 a 2032 – as alíquotas de ICMS e ISS começam a ser reduzidas gradualmente e a do IBS ampliada;
- 2033 – o novo IBS será plenamente adotado, com a extinção do ICMS e ISS.
No caso da Zona Franca, o Senado chegou a colocar no texto a criação de uma Cide (Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico) que seria cobrada de produtos fabricados no resto do país, mas seria zerada para os feitos em Manaus.
A Câmara suprimiu o trecho, mantendo o IPI mesmo depois de 2027 para os produtos industrializados produzidos no resto do país e que competem com os da Zona Franca. O objetivo é manter a competitividade da região, que perderia parte dos seus benefícios fiscais. Leia mais no tópico Zona Franca.
3. Cobrança em cascata e no destino
A reforma acaba com a chamada cobrança em cascata. Os novos impostos não serão cumulativos. Isso significa, por exemplo, que o tributo pago por um fabricante de cadernos será abatido do imposto que já foi pago por quem produz o papel.
Atualmente, parte do imposto recolhido no meio da cadeia não dá direito a crédito, criando um resíduo tributário que é repassado para o preço do produto final.
Com a mudança, o tributo recolhido no meio da cadeia dará direito a crédito e a alíquota final de imposto passará a ser aquela que de fato incide sobre o produto final.
Outra mudança importante na forma de cobrança é que os impostos serão cobrados apenas no local de destino, e não na origem. O objetivo é acabar com a chamada “guerra fiscal” entre os Estados. A disputa consiste na prática de governadores de conceder vastos incentivos fiscais para atrair empresas para os seus territórios.
Atualmente, a maior parte da receita de tributação fica no local onde os produtos são produzidos. Com isso, o imposto de um produto fabricado em São Paulo, mas que foi comprado por um consumidor no Espírito Santo, por exemplo, fica majoritariamente na origem, ou seja, em São Paulo.
Com a reforma, o imposto será integralmente do Estado ou município onde está quem comprou o produto.
4. Alíquotas
A reforma não definiua alíquota máxima da CBS e do IBS, o imposto que será cobrado dos setores desfavorecidos pelas isenções. Os dois tributos serão oficialmente estabelecidos por lei complementar, que trará as regras.
A alíquota da CBS (federal) poderá ser fixada em lei ordinária específica a ser apresentada pelo governo ao Congresso. A alíquota do IBS será determinada por Estados e municípios.
Uma decisão do Senado vai determinar valores de referência adotados quando não houver legislação. Serão 4 níveis de alíquotas do IVA. Haverá ainda um Imposto Seletivo para produtos que causam danos à saúde e ao meio ambiente. Vem sendo chamado também de “imposto de pecado”.
A alteração na Constituição impossibilita que os governos tenham redução de receita nos primeiros anos da reforma.
A projeção de alíquota média de 27,5%, feita pelo ministro da Fazenda, Fernando Haddad, considera o grande número de setores beneficiados por isenções ou descontos. Como não pode ter perda de arrecadação, essa alíquota máxima compensaria as exceções estabelecidas.
Haverá ainda uma “trava de referência”, que funcionará como uma contenção para a elevação de cobranças. Caso haja aumento da carga tributária, o mecanismo fará com que os novos tributos possam ser reduzidos em 2030 e 2035.
A reforma estabelece ainda que a cada 5 anos há possibilidade de revisão periódica dos benefícios fiscais que diminuem a tributação de setores específicos.
5. Isenções
Alguns setores devem ser contemplados com a isenção do novo tributo, mas a medida será estabelecida por meio de lei complementar. O texto aprovado abre espaço para a concessão a itens como medicamentos, dispositivos de acessibilidade e produtos de cuidados básicos à saúde menstrual.
A proposta também pode contemplar serviços de educação atrelados ao Prouni (Programa Universidade para Todos), veículos adquiridos para pessoas com deficiência e com o TEA (Transtorno do Espectro Autista) e produtores rurais que tiverem lucro anual de até R$ 3,6 milhões.
6. Alíquotas reduzidas
A proposta aprovada também deve permitir que algumas áreas tenham a taxação reduzida em 60% em relação à alíquota padrão. Ao todo, 13 setores devem ser beneficiados com o desconto, como o agronegócio.
Produtos agropecuários, pesqueiros, aquícolas e extrativistas vegetais, bem como insumos do agro e da aquicultura serão atendidos. A alíquota diferenciada equivalerá a 40% do imposto padrão e beneficiará outros setores:
- transporte público coletivo rodoviário e metroviário de caráter urbano, semiurbano e metropolitano;
- serviços de saúde e educação;
- alimentos para consumo humano;
- produtos de higiene pessoal e limpeza consumidos por famílias de baixa renda;
- bens e serviços para a soberania e segurança nacional, proteção cibernética,
produção de eventos, artísticas, culturais, jornalísticas, audiovisuais nacionais, atividades esportivas e comunicação institucional; e - produtos agropecuários, aquícolas, pesqueiros, florestais e extrativistas vegetais in natura.
O texto também estabelece um percentual de redução de 30% para profissionais liberais, como advogados, médicos, contadores e artistas. Sucos naturais sem adição de açúcar e conservantes e fórmulas nutricionais também terão esse desconto.
7. Regimes específicos
Outra exceção à regra de alíquota única da CBS e do IBS é a criação de regimes específicos destinados a alguns serviços e produtos que têm peculiaridades que dificultam a apuração tradicional de um IVA, a partir do confronto de débitos e créditos (não cumulatividade).
Esses segmentos poderão ser beneficiados, por exemplo, com mudanças na base de cálculo, regras de crédito tributário e com alíquotas especiais. Esses regimes ainda serão regulamentados por meio de lei complementar a ser enviada pelo governo ao Congresso.
Leia todos os setores que poderão ter regime especial:
- combustíveis e lubrificantes;
- serviços financeiros, operações com bens imóveis, planos de assistência à saúde e concursos de sorteios e loterias;
- sociedades cooperativas;
- serviços de hotelaria, parques de diversão e parques temáticos, agências de viagens e turismo;
- bares e restaurantes, atividade esportiva desenvolvida por SAF (Sociedade Anônima do Futebol);
- aviação regional;
- operações alcançadas por tratado ou convenção internacional, inclusive missões diplomáticas, repartições consulares e representações de organismos internacionais;
- serviços de transporte coletivo de passageiros rodoviário intermunicipal e interestadual, ferroviário e hidroviário.
8. Cesta básica
O texto também estabelece a criação de uma cesta básica nacional de alimentos, que estará isenta da nova tributação. Uma lei complementar também ficará a cargo da definição dos itens que vão compor a cesta.
De acordo com a PEC, a medida levará em consideração “a diversidade regional e cultural da alimentação do país” e assegurará uma “alimentação saudável e nutricionalmente adequada“.
A Abras (Associação Brasileira de Supermercados) pediu ao relator da reforma tributária na Câmara, deputado Aguinaldo Ribeiro (PP-PB), que fizesse a supressão do trecho que estabelecia a criação de uma cesta básica estendida –com outros produtos além da nacional a serem definidos. A medida foi aprovada pelo Senado e teria desconto de 60%, além de cashback (devolução de imposto), mas caiu na Câmara.
A entidade defendeu uma única cesta isenta e de alcance nacional. Ribeiro contemplou a reivindicação.
9. Devolução de impostos
A PEC estabelece o cashback (devolução de impostos) no consumo de energia elétrica e na compra de gás de cozinha para pessoas de baixa renda. Uma lei complementar definirá o cálculo e como será feito o retorno do tributo durante a cobrança da operação.
10. Tributação de heranças e patrimônio
A reforma tributária não elimina impostos relacionados à questão patrimonial (casos do IPVA e do IPTU) e a heranças (ITCMD), mas disciplina em alguns pontos a incidência.
Os deputados já haviam definido que a alíquota do ITCMD (Imposto sobre Transmissão Causa Mortis e Doação), de competência estadual, será progressiva e estabelecida em lei complementar. Atualmente, a taxa incidente é de até 8%.
O texto busca evitar que manobras sejam feitas por herdeiros para pagar menos imposto. Estabelece que a cobrança sobre o inventário será feita no local de residência de quem morreu.
A medida também propõe uma regra que permite a cobrança de imposto sobre herança no exterior. A PEC aprovada define que a taxa não incidirá sobre doações ou transmissões para instituições sem fins lucrativos que tenham “relevância pública e social”.
A proposta menciona organizações assistenciais e beneficentes de entidades religiosas e institutos científicos e tecnológicos. A regulamentação dependerá de lei complementar.
De acordo com a proposta aprovada, o IPVA (Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores) poderá incidir sobre lanchas, jatinhos e iates.
O texto traz algumas exceções sobre o IPTU, cobrado pelos Estados, que não poderá incidir sobre:
- aeronaves rurais;
- navios de empresas com licença para prestar serviços de transporte marítimo;
- navios de pesca artesanal, industrial, científica ou de subsistência;
- plataformas que se movimentam na água por meios próprios;
- plataformas que exploram atividades econômicas em águas territoriais e na zona econômica exclusiva;
- tratores e equipamentos agrícolas.
Há uma variação na taxa que incide de acordo com o Estado, variando entre 1% e 6%.
11. Templos religiosos e Correios
Fica mantida na Constituição a proibição de cobrança de impostos para locais de culto religioso. Na reforma, o benefício é ampliado para organizações assistenciais e beneficentes mantidas pelas igrejas.
Além das instituições religiosas, o texto estabeleceu que os governos federal, estadual e municipal não poderão criar impostos sobre as atividades dos Correios e de autarquias e fundações mantidas pelo poder público.
12. Divisão e gestão do IBS (Comitê Gestor)
Um Comitê Gestor será criado para administrar o IBS, que substituirá o ICMS e o ISS, tributos de competência estadual e municipal, respectivamente.
Os Estados, o Distrito Federal e os municípios terão representantes no colegiado (antes chamado de Conselho Federativo), que serão definidos por lei complementar, bem como a especificação das atribuições.
Haverá distribuição paritária entre eles, com 27 representantes dos Estados e DF e outros 27 dos municípios. Entre as cidades, 14 representantes serão escolhidos com base na maioria absoluta dos votos de cada cidade e outros 13 com base nos votos ponderados pelas populações.
As discussões só serão aprovadas no Comitê Gestor se houver os votos conjuntos dos Estados, DF e municípios. O presidente do colegiado, por sua vez, precisará ter “notórios conhecimentos de administração tributária”.
Ele não terá de ser aprovado pelo Senado, mas poderá ser convocado pelo Congresso.
Cada ente da Federação estabelecerá uma alíquota própria do IBS por lei específica.
Segundo o texto que havia sido aprovado no Senado, a distribuição poderia favorecer os entes que tivessem maior arrecadação de 2024 a 2028, mas houve a retirada do trecho na Câmara.
13. Fundos de desenvolvimento e compensação
O texto estabelece a criação de um fundo de desenvolvimento regional com o objetivo de reduzir desigualdades no país e estimular a manutenção de empreendimentos nas regiões menos desenvolvidas.
A partir de 2029, a União fará gradualmente o aporte, que será corrigido pela inflação. No 1º ano, R$ 8 bilhões serão aplicados.
A partir de 2043, os valores atingem R$ 60 bilhões. Em entrevista, o secretário extraordinário da Reforma Tributária, Bernard Appy, disse não haver fonte de custeio para o novo fundo.
Eis como se dará a distribuição:
A PEC também institui um fundo de compensação para pessoas físicas e jurídicas beneficiárias de isenções ou incentivos fiscais, mas que perderão os benefícios que estavam assegurados até 2032 por causa da reforma tributária. Para isso, os incentivos teriam de ser concedidos até 31 de maio de 2023.
A medida busca fazer os repasses de 2029 a 2032. A União fará o aporte, que também será reajustado conforme inflação.
14. Imposto Seletivo
A reforma cria um tributo, o IS (Imposto Seletivo), que será de competência federal e incidirá sobre o consumo de bens e serviços considerados “prejudiciais à saúde ou ao meio ambiente”, segundo a PEC. Será uma cobrança excedente à alíquota padrão a ser definida por lei ordinária.
A tributação poderá ser ad valorem (alíquota que incide sobre o valor da transação) ou levando em conta uma unidade de medida.
A arrecadação será dividida entre União, Estados e municípios. O tributo, conhecido informalmente como “imposto do pecado”, pode ser usado para compensar a isenção da nova cesta básica nacional.
Inicialmente, a arrecadação ajudaria a manter a competitividade da Zona Franca de Manaus e nas demais ALC (Áreas de Livre Comércio), mas o Senado decidiu instituir uma Cide (Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico), que foi derrubada na volta do texto à Câmara.
O texto também estabelecia que o imposto incidiria sobre armas e munições, menos sobre as destinadas à administração pública. Depois da votação em 2º turno do texto-base na Câmara, os deputados aprovaram um destaque que suprimiu o trecho.
A sugestão da retirada havia sido apresentada pelo Partido Liberal. Representou uma vitória para a bancada da bala.
A lista dos produtos que terão incidência do Imposto Seletivo ainda será definida por lei complementar. Já suas alíquotas serão fixadas por lei ordinária.
15. Zona Franca
Um dos principais pontos discutidos na reforma, a ZFM (Zona Franca de Manaus) manterá tratamento tributário especial até 2073. Atualmente, produtos da região são isentos de IPI.
A princípio, a reforma coloca fim ao imposto em todo o país com a CBS, que por sua vez é igual para todas as regiões. Por causa disso, foi procurado um mecanismo para manter o diferencial competitivo da área.
No Senado, foi incluída a previsão de criar uma Cide (Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico), que seria cobrada dos produtos produzidos em outras partes do Brasil que estão na lista dos que têm industrialização incentivada na ZFM. A criação do imposto, no entanto, foi retirada na Câmara.
A solução dada foi não zerar o IPI para os produtos de outras regiões que competem com a Zona Franca, que manterá a alíquota zerada. Com isso, o imposto deixará de ser cobrado em 2027 apenas dos produtos industrializados que não concorrem com Manaus.
A alíquota que será mantida, bem como o rol de atividades que terão que pagá-la, será estabelecida por lei complementar a ser apresentada pelo Congresso ao governo.
Outro trecho retirado da reforma é o que previa a isenção do imposto de importação de petróleo e combustíveis pela ZFM, medida incluída no Senado. Com a alteração na Câmara, volta a existir a vedação a essa atividade.
16. Regime automotivo
A reforma manteve, até 2032, a existência do regime automotivo regional. Na prática, a medida prorroga os benefícios fiscais concedidos às indústrias automobilísticas instaladas nas regiões Nordeste, Norte e Centro-Oeste.
Esses empreendimentos contam com crédito presumido do IPI, podendo ser ressarcido do imposto pago. Ou seja, há um desconto no tributo efetivamente pago. Com a reforma, as montadoras terão crédito presumido da CBS.
Pela lei anterior, esses benefícios seriam extintos em 31 de dezembro de 2025. A principal beneficiada foi a Stellantis, gigante do setor que produz veículos das marcas Fiat, Jeep, Peugeot e Citroën. O grupo tem montadora na cidade de Goiana (PE).
Pelo regime válido para as regiões Norte e Nordeste, as montadoras ganham desconto integral da alíquota de 11,6% referente ao IPI, além disso, podem contribuir com 2% de ICMS –o normal é 12%.
Outra beneficiada será a BYD, chinesa fabricante de veículos elétricos que vai instalar fábrica na Bahia, no antigo complexo da Ford (que saiu do Brasil e foi para a Argentina). Também manterão os incentivos as montadoras Caoa Chery e HPE, ambas com produção em Goiás.
No entanto, o benefício não será renovado para fabricantes de peças automotivas. Essas companhias não terão direito à prorrogação dos benefícios tributários de 31 de dezembro de 2025 a 31 de dezembro de 2032 para a instalação de montadoras nas regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste.
Empresas de autopeças para carros a combustão, caso da fábrica de baterias Moura, localizada em Pernambuco, deixarão de ter o benefício a partir de 2025. O Senado chegou a ampliar o incentivo para fabricantes de peças para veículos elétricos e híbridos na região, mas o trecho acabou suprimido na Câmara.
