Opinião
Um assunto que já despertou grande interesse no controle de contas das parcerias e contratos entre o setor público e organizações sem fins lucrativos é a cobrança de quantias que não remuneram de forma direta a realização do objetivo da parceria, mas sim os custos institucionais e atividades de apoio da organização contratada. Apesar de já ter sido muito discutido, as discordâncias sobre as regras para a remuneração dessas quantias podem parecer resolvidas, porém ainda existe uma grande incerteza jurídica em torno do assunto, principalmente no âmbito regulatório e nas negociações contratuais.
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Neste artigo, pretendemos abordar um dos vários aspectos ainda não claros nesse debate: a contradição entre a proibição da taxa de administração e o limite legal imposto para a porcentagem máxima dos acordos e convênios que remuneram despesas indiretas. Essa questão será analisada levando em consideração as atividades das instituições de apoio às universidades e às instituições de ciência e tecnologia, cuja ligação com as instituições públicas possui um regime jurídico específico.
Taxa de administração x despesas indiretas
A cobrança de quantias que não são diretamente utilizadas na atividade final do projeto está relacionada aos conceitos de taxa de administração ou remuneração por gastos administrativos e operacionais (ou despesas indiretas), conceitos diferentes que muitas vezes são confundidos – tanto nos textos normativos quanto em sua aplicação prática.
As leis principais que regulamentam a relação das entidades de apoio com as instituições federais de ensino superior (IFES) e as instituições de ciência e tecnologia (ICT), Lei nº 8.958/1994 e Lei nº 10.973/2004, não tratam da cobrança de taxa de administração ou da remuneração de despesas indiretas. O tema é abordado no decreto regulamentador da Lei nº 10.973/2004.
Esse decreto federal, de nº 9.283/18, estabelece que até 15% do valor total dos recursos financeiros destinados à execução do projeto podem ser utilizados para cobrir despesas operacionais e administrativas necessárias para a realização de acordos, convênios e contratos. Quanto à taxa de administração, não há previsão nesse regulamento, porém há um certo conflito em outro decreto que afeta as entidades de apoio, de nº 8.240/14, que regulariza os convênios ECTI (convênios de educação, ciência, tecnologia e inovação). Neste, é vedado o pagamento de despesas administrativas exceto em casos de taxa de administração (que são então autorizados).
Jurisprudência
Apesar da divergência conceitual presente na regulamentação do tema, a cobrança de uma taxa ou financiamento desvinculado da demonstração de despesas específicas é proibida por jurisprudência já consolidada do Tribunal de Contas da União (TCU).
Segundo o TCU, a remuneração das entidades de apoio pelos gastos indiretos deve ser estabelecida com base em critérios claramente definidos e nos custos operacionais efetivamente incorridos no projeto acordado, proibindo a previsão de uma porcentagem fixa como remuneração.
O TCU argumenta que não há respaldo legal para o pagamento de taxas de administração às entidades de apoio e que qualquer tipo de remuneração de despesas indiretas deve refletir um valor específico, o qual seria necessariamente variável, não sendo possível estabelecer uma porcentagem fixa, independente do tipo de contratação.
Ao longo dos anos, mesmo com as diversas alterações das normas aplicáveis aos contratos e convênios entre ICTs e entidades de apoio, a jurisprudência do TCU quanto à proibição de reter porcentagens fixas como despesas operacionais permanece consolidada, tanto para as entidades de apoio quanto para as apoiadas. Qualquer porcentagem fixa é vista como taxa de administração, sendo considerada irregular. O controle de contas federal, independentemente da porcentagem máxima prevista pela legislação (que variaao decorrer dos períodos e padrões de ajustes), impõe, além disso, a obrigação de, tanto na composição do valor quanto na prestação de contas de acordos e contratos, confirmar a ligação direta do percentual selecionado com os gastos operacionais e administrativos específicos daquele projeto.
Contradição
O entendimento, entretanto, suscita uma questão. As diretrizes que regulam esses ajustes, ainda que permitam a remuneração das despesas indiretas, estabelecem percentagens máximas, acima das quais, independentemente dos custos reais incorridos, não é permitida a remuneração ou reembolso da fundação de apoio. Ao mesmo tempo, o TCU vai afirmar que toda remuneração por despesas indiretas deve espelhar a realidade dos gastos incorridos. A coexistência dessas orientações nos parece contraditória.
Ou a remuneração de despesas indiretas é devida pelo que efetivamente foi despendido, independente da proporção do projeto que isso representa, ou é um montante fixo com o qual a fundação assume o risco de se remunerar e de abranger, naquele total, todas as suas despesas indiretas.
Especialmente quando pensamos em projetos de inovação, nos quais as atividades, compras, investimentos e custos específicos nem sempre são completamente definíveis no início do projeto, pode ser muito complicado vincular a remuneração dos custos indiretos a uma discriminação exata de cada item. Ao mesmo tempo, quanto maior o risco do projeto, a imposição de um limite para essas despesas pode prejudicar a pesquisa ou a inovação desejada.
Ainda podemos contemplar exemplos de gestão compartilhada de projetos ou equipamentos de pesquisa e de saúde, bastante frequente no caso de fundações de apoio. Em muitos casos, esse modelo inflexível em que a Fundação é concebida apenas como executora de atividades-meio, com custos completamente segregáveis, não se adequa à realidade dos projetos compartilhados, nos quais ICT e Fundações de Apoio dividem tarefas, recursos humanos e investimentos.
Nesses casos, a permissão de um percentual fixo que recompensasse a fundação por seu trabalho poderia ser mais apropriada, confiando em sua capacidade, e risco próprio, de administrar de maneira eficiente e sustentável esse recurso. Outra alternativa seria a manutenção da previsão de custeio nos projetos, porém com limite percentual indicado, mas passível de ser ampliado, mediante justificação para tal.
Projetos de ciência, tecnologia e inovação merecem maior maleabilidade quanto às normas para parcerias entre ICTs e fundações privadas, inclusive no tema da remuneração dos gastos indiretos, devendo-se avaliar, caso a caso, a razoabilidade de cada modelo almejado.
