Os aporte pix ou transferências especiais realizadas por parlamentares para seus municípios de origem apresentaram um crescimento de 530% entre 2022 e 2023, elevando-se de R$ 1,5 bilhão para R$ 8,1 bilhões. Sem exigência de especificação de destino ou acordo com programas e projetos dos ministérios, os repasses chegam diretamente às prefeituras, sem serem sujeitos a mecanismos de fiscalização para o uso dos recursos pelas administrações municipais.
Além de constituir uma estratégia para impulsionar candidaturas, o acréscimo também reflete a tendência crescente de controle que o Congresso Nacional tem buscado exercer sobre o orçamento público.
O analista político Lucas Batista Pinheiro, da Consillium Soluções Institucionais e Governamentais, explica que as emendas pix influenciam as eleições municipais na medida em que, no ano pré-eleitoral e em 2024, elas são utilizadas para impulsionar obras públicas ou para dinamizar programas sociais. Esses avanços acabam contando de forma positiva para aliados e correligionários de deputados e senadores federais (autores das emendas) que pretendem disputar as eleições municipais.
“O aumento [nos repasses deste tipo de emenda] significa que os parlamentares terão um papel de mais protagonismo
nas eleições municipais, seja como candidatos ou como apoiadores. Eleições
municipais não são definidas por ideologias, mas pela realidade local. Vence
quem demonstra que sabe solucionar problemas do dia a dia da população. Por
isso, resolver os buracos, o asfalto, o posto de saúde, a escola do bairro, a
iluminação, a zeladoria é um grande ativo eleitoral que pode ser resolvido com
emendas”, afirma ele.
Cristiano Noronha, mestre em Ciências Políticas e vice-presidente da consultoria Arko Advice, também avalia que o maior repasse desse tipo de emendas pode auxiliar no pleito municipal deste ano. “Os parlamentares gostam de destinar esses recursos para determinados municípios”. Para tanto, os recursos são utilizados em obras e outras melhorias que conferem maior visibilidade aos parlamentares e aos prefeitos correligionários ou aliados.
Cidade paulista lidera ranking das emendas pix em 2023
O município de Carapicuíba, na grande São Paulo, foi o destino campeão em emendas pix em 2023, com repasses da ordem de R$ 81,43 milhões – os dados são do site Tesouro Nacional Transparente. Em 2022, a cidade recebeu R$ 20,05 milhões em verbas desse tipo, o que representa um crescimento de 406% de um ano para o outro.
Pinheiro destaca que, em anos eleitorais ou naqueles que precedem os pleitos, “é natural que parlamentares e partidos queiram direcionar as emendas para suas bases, sobretudo para os municípios que os partidos escolhem como prioridade”. No caso de Carapicuíba, ele afirma ser uma cidade estratégica, pois se situa na região da Grande São Paulo, onde tanto PT quanto PSDB tentam retomar o controle e evitar o avanço da influência do governador Tarcísio de Freitas (Republicanos), aliado do ex-presidente Jair Bolsonaro (PL).
A capital paulista também registrou crescimento nos repasses, tendo passado de R$ 9,59 milhões em 2022, para R$23,17 milhões em 2023, um aumento “mais modesto” que o registrado no total das transferências de emendas pix, mas, ainda assim, muito expressivo, da ordem de 241%. Vitrine política do país, todos os grandes partidos têm interesse em agradar a base paulistana. Ainda assim, a cidade saiu da segunda colocação no ranking de maiores repasses desse tipo em 2022, para ocupar a 17ª posição em 2023.
A cidade de São Paulo tem uma das disputas mais acirradas pela prefeitura neste ano. Segundo Pinheiro, o prefeito Ricardo Nunes (MDB) tem uma batalha pela frente, pois vai enfrentar o candidato do governo federal, Guilherme Boulos(PSOL), que atualmente conta com o respaldo da ex-prefeita Marta Suplicy. Na terça-feira (9), ela foi desligada do cargo de secretária de Relações Internacionais da administração de Nunes para se filiar ao PT e concorrer ao pleito na chapa apoiada pelo presidente Luiz Inácio Lula da Silva. “Isso forçaria as correntes de oposição a Lula a se unirem na capital paulista”, declara.
Noronha analisa que a disputa por São Paulo é um exemplo marcante, onde o PT abdicou da liderança da chapa porque sabe que enfrenta dificuldades na cidade. Ele afirma que partido “enfrentou grande desgaste em decorrência de denúncias de corrupção e, ao mesmo tempo, houve um avanço da direita liderada pelo ex-presidente Jair Bolsonaro”.
Macapá e Rio: elevações acima do ocorrido no país
Ao contrário de São Paulo, cujo crescimento ficou abaixo do registrado no repasse total de emendas pix, Macapá (AP) registrou um aumento de 544%, saindo de R$ 9,29 milhões em 2022, para R$ 50,59 milhões no ano passado, permanecendo no terceiro lugar no ranking. A cidade é o berço político de um dos possíveis candidatos para substituir Rodrigo Pacheco (PSD) na presidência do Senado, David Alcolumbre (União), que atualmente é presidente da Comissão de Constituição e Justiça da Casa (CCJ).
Pinheiro avalia que Macapá é de grande interesse para o União Brasil, já que Alcolumbre, um de seus principais quadros, apoia a candidatura de Josiel Alcolumbre, seu irmão e suplente no Senado, para a prefeitura. O deputado Acácio Favacho, presidente do MDB no Amapá, também tem destinado recursos para realização de obras e de programas sociais na cidade. No entanto, o atual prefeito do município, Dr. Furlan, do Podemos, lidera as intenções de voto na capital e pode ser um empecilho para os anseios eleitorais de ambos os parlamentares.
O Rio de Janeiro apresentou crescimento ainda maior que Macapá, saindo da 12ª posição no ranking em 2022, com R$ 5,19 milhões recebidos em emendas pix, para a 7ª colocação em 2023, com R$ 29,31 milhões. O aumento é de 564%, mais de 30 pontos percentuais acima do registrado nos repasses totais em todo o país. Na capital fluminense, a disputa principal ocorre entre o PSD, que vai tentar manter o controle do município com a reeleição de Eduardo Paes, que deve ter o apoio de Lula, e o PL, partido de Bolsonaro, que poderá lançar o Delegado Ramagem como candidato ao pleito.
Emendas pix concedem mais controle do Orçamento ao Congresso Nacional
Além das disputas eleitorais deste ano, o professor de Ciências Políticas Waldir Pucci, da Universidade de Brasília (UnB), afirma que o aumento no volume de repasses via emendas, incluindo as pix, é uma tendência do Congresso e da vida política brasileira. “Esse aumento está relacionado ao movimento do Congresso Nacional de cada vez mais ter domínio sobre o Orçamento e, em especial, sobre as próprias emendas”.
Ele explica que, antes de existirem as transferências especiais, os parlamentares faziam a indicação das emendas individuais, que eram pagas à medida que o governo liberasse esses pagamentos, conforme enquadramento em programas e ações ministeriais.
Com as emendas pix ocorre o contrário, pois o parlamentar faz sua indicação especificando a cidade para onde vão os recursos que, na categoria de “transferências especiais”, não precisam ser enquadrados pelos ministérios em suas ações. Nesse caso, os recursos são repassados aos municípios sem uma finalidade definida, ou seja, sem determinar que sejam destinados para uma obra, compra de equipamentos, máquinas ou capacitação, por exemplo.
O município pode escolher no que aplicar, desde que seja em uma política pública. Estes repasses são um tipo de Emenda Individual (RP 6) e, portanto, são impositivos e têm pagamento obrigatório. Há também emendas individuais que não são “pix” e precisam ser vinculadas a ações específicas.
Compreenda quais modelos de alterações são utilizadas no Congresso
As RP6 são apenas um dos vários tipos de modificações utilizadas pelo Congresso. Existem também as alterações de blocos (RP 7), que podem ser estaduais ou regionais e também são obrigatórias. Outro tipo é representado pelas alterações de comissão (RP 8), propostas pelas comissões técnicas da Câmara e do Senado, bem como pelas mesas diretoras de ambas as Casas, mas não são obrigatórias. No ano passado houve uma proposta para fortalecer o poder do Congresso sobre o orçamento e torná-las também obrigatórias, mas a iniciativa não foi adiante. Apenas as alterações individuais têm a modalidade pix.
Há também as alterações de relator (RP 9) que foram proibidas pelo Supremo Tribunal Federal em dezembro de 2022, a não ser em casos excepcionais de recomposição orçamentária. Durante o governo do ex-presidente Jair Bolsonaro, elas eram utilizadas pelos relatores no Senado e na Câmara para destinar recursos para parlamentares e diretamente para prefeituras. Como o parlamentar que as designasse não precisava indicar sua origem, elas ficaram conhecidas como Orçamento Secreto. Ainda em 2022, a PEC da Transição destinou metade dos recursos que seriam destinados a esse fim, R$ 9,5 bilhões, para as alterações individuais (RP 6) em 2023.
Ao todo, foram destinados R$ 25,28 bilhões para alterações individuais e de blocos em 2023. Desse total, 34% correspondem às transferências especiais ou alterações pix, sendo R$ 8,1 bilhões para os municípios e R$ 624 milhões para os estados.
Disputa pelo controle do Orçamento
No final de dezembro, em uma medida polêmica, Lula aprovou a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) para 2024 com veto a um dos artigos amplamente debatidos no Congresso, que previa um cronograma de pagamentos para as alterações. O relator da LDO, deputado Danilo Forte (União – CE), na ocasião, afirmou que recebeu com “preocupação os vetos anunciados, uma vez que afetam o grande objetivo da LDO de minha relatoria, que é conferir um nível maior de previsibilidade, transparência e de execução do Orçamento Federal” e que tem confiança que o Congresso derrubará os vetos presidenciais.
Além da transparência, a medida visava diminuir o poder de negociação do governo junto ao Congresso, pois, ainda que a execução das alterações individuais e de blocos seja obrigatória, o governo ainda decide o momento em que serão liberadas e joga com isso para favorecer aliados.
Noronha explica que, como o Centrão elegeu o maior número de prefeituras no país em 2020, ao contrário do PT, que chegou ao menor número de prefeitos de toda a sua história, o apoio é fundamental para a aprovação de medidas de interesse do governo Lula.
“O Congresso Nacional tem tido maior controle sobre o Orçamento via aprovação de alterações com pagamentos obrigatórios. Geralmente quando acontecem votações importantes e o governo precisa liberar recursos, as cidades que são governadas por partidos do Centrão recebem maior volume, o que acaba fortalecendo um ciclo”.
Ele ainda avalia que é possível que o PT aumente sua representatividade nessas eleições, com melhora de performance em relação ao pleito de 2020. “Mas, ainda assim, não deve ser nenhum crescimento extraordinário, porque nesses últimos tempos a direita conquistou bastante espaço e o PT acabou reduzindo em tamanho e em número de prefeituras”.
Como a direita e o centro seguem com ampla representatividade no Congresso, essa negociação pelo controle do Orçamento pode prosseguir, com o Senado e a Câmara apostando no aumento de repasses para suas bases por meio das alterações.
“A tendência é que, sim, se não houver uma mudança drástica no rumo político do Brasil, haja cada vez mais o Orçamento e as Alterações na mão do próprio Congresso Nacional, definindo as suas indicações e definindo também as suas liberações”, afirma Pucci. Ele ainda explica que “quanto maior for essa verba e essa certeza do pagamento, melhor será para o parlamentar e, principalmente, para os seus correligionários, aqueles que ele apoia nas eleições municipais”.
